关于大部门体制，目前存在一些谜思，如认为大部制改革的主要目标就是减少政府机构数量；大部门制可以根本消除部门间职能交叉问题；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。这些观念不完全符合大部制的实质。构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构，即：核心职能或决策意义上的大部门体制；职能有机统一而非机械整合；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；行政层级设置合理，权责划分清晰、一致。构建上述四个体制机制，并推进大部制的配套改革，应该是下一步深化大部门制改革的重点内容。

　　大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。近年来，我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。但是，对于大部门体制，目前还存在一些谜思。如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量；大部门制可以消除部门间职能交叉的问题，如果职能还存在交叉，那一定是大部门制设计还不够科学；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。谜思是英文myth的音译新词（新版《现代汉语词典》尚未收入），是指似是而非、没有事实依据的理论和观点。将上述观点称为谜思，是因为这些观点有一定道理，但又不完全符合实际，是一些似是而非或者至少不完全正确的观点。因此，对关于大部门制的上述谜思进行辨析，对正确理解中央关于职能有机统一的大部门体制的内涵和特征，深化我国大部门制改革，避免大部门体制改革出现误区，更好地发挥大部门体制的作用，具有重要的理论和现实意义。

　　一、大部门体制的谜思及其辨析

　　（一）大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量？

　　长期以来，基于政府是必要的恶的理论假设[1]，“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式，“守夜人”也成为政府角色的形象概括。但事实上，随着经济社会发展，政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者。政府职能则是“该有的有，该无的无；该大的大，该小的小”；既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。因此，不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征，“有限政府”、“强政府”，并配以“大社会”，才是现代政府应有的特征。这是欧美发达国家政府的普遍经验。

　　在大部门制改革的过程中，存在着片面追求精简机构数量的倾向，用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。这显然有失偏颇，也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。

　　发达国家和地区进入国家干预资本主义以后，特别是二战以后，政府规模均经历了大的扩张，导致行政国家的出现[2]。为了抑制机构的过于膨胀，发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动，试图限制政府规模，控制行政权和行政成本的膨胀。但是，1980年代以来的政府改革运动，是对二战后政府机构过于膨胀的反动，是一种“辩证的否定”，其公共服务职能及机构设置，仍然遵循必要和适宜的原则，核心的必要的公共服务职能、机构及人员，并没有大幅削减[3]。因此，这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”，而仍然是适宜的，具有足够行政能力的政府。

　　在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，香港决策局为12个，等等。在这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现（有的还隶属于代议机构）。如美国政府机构除15个大部外，还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个，有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10个，有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局，如美国食品药品监督管理局等（见图1）[4]。香港特别行政区除12个决策局外，还有各类执行机构、办事机构60余个，包括审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等等（见图2）[5]；此外，还有法定机构等相关政府机构71个[6]。新加坡政府除大部外，还有60多个法定机构，包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场监督管理局、建屋发展局、国家环境局等等（见图3）[7]。

　　图1 美国联邦行政机构

图2 香港特别行政区政府机构

行政长官			公务员录用委员会
			申诉专员公署
			廉政公署
			审计署
	律政司司长	律政司
			行政署
			效率促进组
	政务司司长	公务员事务局局长	公务员事务局	公务及司法人员薪俸及服务条件咨询委员会秘书处
		政制及内地事务局局长	政制及内地事务局	选举事务处、在内地及台湾的办事处
		教育局局长	教育局	大学教育资助委员会秘书处、学生资助办事处
		环境局局长	环境局	环境保护署
		食物及卫生局局长	食物及卫生局	渔农自然护理署、卫生署、食物环境卫生署、政府化验所
		民政事务局局长	民政事务局	民政事务总署、政府新闻处、法律援助署、康乐及文化事务署
		劳工及福利局局长	劳工及福利局	劳工处，社会福利署
		保安局局长	保安局	医疗辅助队、民众安全服务处、惩教署、香港海关、消防处、政府飞行服务队、香港警务处、入境事务处
		运输及房屋局局长	运输及房屋局	民航处、路政属、房屋署、海事处、运输署
	财政司司长	商务及经济发展局局长	商务及经济发展局	香港天文台、创新科技署、知识产权署、投资推广署、政府咨询科技总监办公室、香港邮政、香港电台、工业贸易署、香港经济贸易办事处（海外）
		发展局局长	发展局	建筑署、屋宇署、土木工程拓展署、渠务署、机电工程署、地政总署、土地注册处、规划署、水务署
		财经事务及库务局局长	财经事务及库务局	政府统计处、公司注册处、政府物流服务处、政府产业署、税务局、保险业监理处、破产管理署、库务署
			香港金融管理局
			经济分析及方便营商处
			中央政策组

　　 

　　资料来源：香港特别行政区政府网站http://www.gov.hk/tc/about/govdirectory/govchart/（20120912）

图3 新加坡政府组织架构

 

总理	内阁部（15个）	法定机构（64个）
	总理公署	国家金融管理局、公共服务学院
	律政部	知识产权办公室，土地管理局
	内政部	赌场管制局、复员技训企业管理局
	外交部	无
	国防部	国防科学与技术局
	财政部	国内税务管理局、会计及企业管制局、赛马博彩管理局
	贸易与工业部	科技研究局、竞争委员会、经济发展局、能源市场监督管理局、酒店牌照局、国际企业发展局、裕廊镇集团、圣淘沙发展局、标准、生产力与创新局、旅游局
	国家发展部	农食兽医管理局、建筑师局、建设局、房地产代理理事会、建屋发展局、职业工程师局、国家公园局、市区重建局
	人力部	劳工基金、劳动力发展局、中央公积金局
	交通部	陆路交通管理局、海事及港务管理局、公共交通理事会、民航局
	新闻通讯艺术部	媒体发展管理局、文物局、国家艺术理事会、资讯通信发展管理局、伊斯兰宗教理事会、图书馆
	教育部	媒体发展管理局、文物局、国家艺术理事会、资讯通信发展管理局、伊斯兰宗教理事会、图书馆
	环境与水源部	国家环境局、水利局
	卫生部	医药委员会、护士委员会、药学委员会、牙医委员会、中医管理委员会、健康促进委员会、卫生科学局、家庭医生评审委员会
	社区青年体育部	国家福利理事会、人民协会、体育理事会、兴都基金

　　资料来源：新加坡政府网站，http://www.sgdi.gov.sg/ （20120912）

　　可见，发达国家和地区的大部门体制，主要是决策或政府内阁（组成）部门数量较少，而不是所有政府机构的绝对数量少，其大部门体制是决策或内阁部门意义上的大部门体制，而不是具体执行机构意义上的大部门体制。在一些城市政府，甚至并没有实行典型的大部门体制，如纽约市政府，其政府网站上显示的政府机构总数量约为66个（见图4）[8]。

　图4 纽约市政府行政机构组成 

选民	行政区首长 （5个区）	区议会
		社区委员会
	审计长	工资管理办公室
		金融信息服务机构
		采购政策委员会
	公共利益倡导者
	议会（51名议员）	议会理事会秘书
	地区检查官	毒品检查办公室
	独立预算办公室
	市长		教育部、青年和社会发展部
			警察部、消防部、紧急事务办公室、管理预算办公室、劳资关系办公室、律师组、调查部
		城市运营副市长	行政服务部、卫生服务部、生产服务部、可持续发展办公室、环境协调办公室、档案部
			建筑部、环境保护部、政府运转办公室、信息技术与通讯部、环境整治办公室
		政府事务副市长	政府间事务办公室、市法制事务、州法制事务、联邦事务
		新闻秘书	媒体研究与分析办公室、摄影装置
		第一副市长	管理顾问 行政安排办公室、公园及娱乐设施局、消费者事务、局设计与建设局、特殊项目及社区事务办公室、城市事务协调与管理办公室、行政服务办公室、退伍军人事务办公室、格雷西大厦
			城市调度办公室 文化事务部、城标保持委员会、纽约发展基金、通信办公室、外事委员会、女性事务委员会、首席服务官
		高级顾问	社区事务单位
		战略和规划首席顾问	刑事司法协调员办公室、转型执行办公室
		经济发展副市长	房屋保护欲开发部、信息技术和通信局、经济发展公司、城市规划局、纽约市房屋管理局、小型商业服务局、财政局、出租车和轿车管理委员会、诚信经营委员会、电影剧院和广播办公室
		法律事务副市长	行政司法协调员、行政审理及听证会、境内暴力处理办、市长司法委员会、残疾人事务办公室、移民事务办公室、人权委员会、环境控制委员会
		健康和公众服务副市长	老年人服务局、儿童服务局、家庭服务协调官、健康和心理卫生、健康与医院公司、人力资源管理局、社会服务局、无家可归服务局、社会矫正局、食物政策办公室、经济机会中心、劳改和缓刑局

　　资料来源：纽约市政府网站，http://www.nyc.gov/html/om/pdf/citywide_org_chart.pdf （20120912）
　　除了较为完备的行政机构体系，发达国家或地区政府机构的人员配备也较为充分。如截止2012年3月，实行一级政府、一级管理的香港政府，共有公务员约159195人，其中警务处有公务员32708人，食物环境卫生署有9981人，消防处有9796人[9]。完善的机构设置，适宜的人员配置，为有效的、制度化的行政管理提供了保障。

　　由于我们没有区分决策部门、执行部门和法定机构，将它们全部作为政府工作部门，并与发达国家和地区政府的主要部门（大部）的数量做比较，显得我国政府机构数量远多于发达国家和地区。如果统计所有政府机构类型，我国政府机构的总数量则并不一定比发达国家和地区多。因此，不区分机构性质和类型，单纯追求精简机构数量，可能并不完全符合大部门体制改革的实际。

　　就政府总体规模而言，我国政府规模过大的原因，可能主要不是由于某一级横向机构和人员过多，而是纵向管理层级过多的问题。层级过多，导致政府总规模过大。这一点后面再详加讨论。

　　（二）大部门制是否能根本解决部门间职能交叉问题？

　　大部门体制，是在合理划定政府职能的基础上，把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合；或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门，由其统一行使职权，把原来的政府部门或改革为内设的职能司局，或改革为大部门管理又具有一定独立地位的机构；同时，把该由政府管理的事项切实管好，把不该由政府管理的事项转移出去。很显然，大部门体制有利于解决政府机关存在的职责交叉、政出多门、多头管理的问题，实现职能的有机统一、权责的有机一致和分工与协调的有机配合。

　　但是，大部门体制并不能完全解决职能交叉问题，如果指望大部门体制完全解决职能交叉问题，或者认为如果一些管理事项仍然存在交叉，那就是大部门体制设计还不够科学，仍然需要不断调整下去，直到解决职能交叉推诿问题为止，那这种观念就存在问题。

　　大部门制只能在一定范围和程度上而不能彻底解决职能交叉推诿的问题，有其逻辑和事实基础。其根本原因在于，一些工作事项，包含多个层面和环节，很难用一个分类标准完全划分清楚，用不同的标准，同一个职能事项可以被归入不同的部门。同一个管理事项，如果我们用这一标准将其归入一个部门，解决其与这个部门的交叉；用另一个标准它又可能与另一个部门形成交叉。从这个意义上说，大部门制对彻底解决这类职能交叉问题是无解的。这也是部门设置在不同政府体制中存在差异的原因。以食品监管为例，美国是食品监管体制最完善的国家之一，其专业食品安全监管机构为美国食品药品监督管理局，但涉及食品安全监管的机构实际上还包括农业部、商务部、财政部（酒类、烟草和轻武器管理局），联邦贸易委员会（FTC）以及美国海关等，并没有完全解决职能交叉的问题。

　　我国政府机构设置很多是从计划经济时期的行业管理部门转型过来的，虽然经过了多次机构改革，但核心职能、重要工作环节存在交叉重叠的情况仍然存在，需要通过大部制改革加以解决，这是没有疑问的，也是大部门制在解决职能交叉问题上的重点方向。但是，指望仅通过大部门制改革完全彻底地、一劳永逸地解决所有职能交叉推诿的问题，是不现实的。

　　事实上，解决与职能交叉相联系的有利争权、无利推诿现象，需要借助于其他的途径，这些途径包括：（1）加大反腐败力度，防止利益部门化。没有利益可图，不同部门就不会争夺各种资源配置的权力。（2）明确职能分工。对存在职能交叉的机构，进一步明确规定各自的职责边界，促使各机构各司其职、各负其责。（3）加强激励和问责，提高政府机构及其工作人员的责任和事业心，对渎职推诿的机构和人员加强问责，以减少推诿、消极懈怠和不作为现象。

　　（三）大部制中的政府机构是否越综合越好？

　　大部门制解决职能交叉的办法是将职能相同和相近的机构整合到一个部门，这样做有一定的制度经济学理据。按照制度经济学的观点，同一机构内部的交易（协调）成本较低[10]。但是，如果机构规模过大，管理成本则会提高，甚至可能抵消节约的交易成本。尤其是政府部门不像企业，可以通过经济利益兑现激励，政府部门主要靠职务晋升进行激励，过大的机构设置，导致晋升机会减少，可能带来较严重的管理困难。同时，将职能联系不够紧密的机构整合在一起，并不一定能够发挥整体效益。如果内设机构间职能缺乏有机联系，同样会使这些机构从相互隔离的外部“烟囱型组织”变为内部的“烟囱型组织”，甚至会形成难以捏合的派系，增加内耗及管理成本。

　　另一方面，将过多在核心职能和工作环节上关联不大的部门以内设处室的形式纳入一个大的部门，虽然可以减少部门之间的相互推诿，但也使得一些专业性较强的工作事项淹没在诸多的工作事项中，使得这些事项的重要性降低，独立、快速行动能力受限，实际上可能削弱对该项事务的管理。我们知道，现代政府科层制职能部门设置的根据，就是为了加强某项事务的管理而专门设立某类机构。把应该加强、相对独立的工作事项合并在一个机构内，虽然可能减少工作交叉，但也牺牲了专业分工带来的专业化和快速行动的好处。第一，在整合前，那些承担相对独立管理事项的机构，可以自主地、快速地开展行动，在作为内设处室并入大部门后，往往需要经过向大部门领导的多重请示、汇报、批准乃至会议讨论程序后才能行动，自主性和能动性大大受限。第二，大部门内部频繁召开的研究某一管理事项的会议，大大牵涉承担其他关联不大的管理事项的机构及工作人员的时间和工作安排，可能出现“陪了别家的会，误了自家的事”的现象。第三，将那些适宜单独开展的事项（与其它职能关联不大）相对独立设置，可以发挥专业化的优势，提高工作效率；如果执行机构过于综合，执法人员难以熟悉所有的法规规章，可能导致法规政策适用上的偏差，降低执法质量。

　　概括地说，部门过大可能带来管理上的困难，难以有机整合，牺牲专业化和分工的好处，可能削弱而不是加强那些重要的适宜单独行使的职能。因此，大部门制并不是越大越好，越综合越好。当然也不是越小越好，分工越细越好。是否整合，视乎整合的净效益是否大于单独设置的净效益。

　　（四）大部门制改革能否全面提高行政效率？

　　提高行政效率，降低行政成本是行政管理体制改革的重要目的，作为行政管理体制改革核心内容之一的大部门制改革当然也不例外。大部门制通过转变职能、理顺关系、优化结构，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，可以从整体上优化行政过程，提高行政效率，降低行政成本。但是，大部门体制是否是全方位提高行政效率的制度安排，则需要进一步讨论。

　　按照单纯的大部门来理解，大部门制通过明确权责，将外部协调变为内部协调，可以降低协调成本，减少职能交叉和推诿，因而提高行政效率。也就是说，从大部门制职能有机统一的角度来看（非有机统一的除外），大部门制有利于提高效率。但是，大部门制还有一个向度，即实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。从这个向度来看，大部门制并不意味着行政效率，而是意味着行政质量的提高。因为决策权、监督权与执行权分离行使，会相互制约并增加工作环节，因而，可能降低行政效率。

　　在实行大部门制的发达国家和地区，决策权、监督权对执行权的制约是普遍存在的，于是，所谓“议而不决，效率低下”的情形，也往往是这一体制的副产品。但总体而言，决策权、监督权的有效行使，虽然牺牲了一些效率，但也可以尽量避免决策失误，减少社会成本，提高行政效能。

　　过去，我国行政部门往往集决策、执行、监督权力于一体，行政效率较高，但由于缺乏制约，往往出现失误和腐败。实行大部门体制，必须改变权力过于集中的状况，着力于提高行政效能而不是单纯的行政效率。中央在阐述行政管理体制改革目标时，强调的也是提高效能而非效率。因此，将决策、执行、监督相互制约协调作为运行机制的大部门体制，在实施过程中可能会对行政效率产生一定影响，这是正常的。在实践中，不能因为影响了一些行政效率，而否定大部制决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的运行机制。很显然，在多数情况下，追求综合的行政质量和效能，比片面追求行政效率更为重要。

　　二、构建四个体制机制：深化大部制改革的重点内容

　　大部门体制是一种具有特定内涵和特征的行政机构体制。对于大部门制的核心内容，党的十七大、十八大报告和《关于深化行政管理体制改革的意见》作了明确阐述。概括起来就是：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”这一表述，明确了大部制改革的内在要求。具体而言，构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构：（1）在政府核心职能上实行大部门体制；（2）机构职能实现有机统一而非机械整合；（3）建立决策权、执行权、监督权相互制约和协调的运行机制；（4）合理设置行政层级及其权责。目前，由于对大部门制的认识还不够清晰，各地在探索进行大部制改革过程中，还存在一些问题，突出表现在还没有完成上述四个体制机制的建构。因此，下一步深化大部制改革，应该以构建上述四个体制机制为重点。

　　（一）构建决策（核心职能）意义上的大部门体制

　　如上所述，大部门体制主要是决策或者核心职能意义上的，而不是所有政府机构意义上机构设置体制。参考发达国家和地区的经验，大部门制的政府机构，应根据政府职能的性质和特点分类设置。

　　1、核心大部门的设立要精干。参照发达国家和地区经验，每级政府根据需要可设立数量精干的若干核心部门，作为政府组成部门，参与政府常务会议，统领政府决策事项，并对执行部门政策执行情况进行监督。决策部门一般只有决策权及监督权，没有执行权，其主要职责包括：负责本领域政策制定，法规、规章草案的起草、修改、废止和规范性文件的制定与修改，并按权限报政府常务会议或同级人大通过；制定本领域发展规划；负责执行部门审批事项的设定、审批条件和程序的制定与变更以及收费项目的增减、收费标准的变更等；负责对执行部门政策、法规和规定的执行情况及其它重要工作事项进行监督；负责受理和评议对执行部门的申诉等。

　　2、完善高效专业的执行机构设置。在剥离决策职能后，根据管理需要及专业化和综合化相结合的原则，将现有政府部门调整、组建为若干对决策部门负责的高效专业的执行机构，包括执行局和法定机构。执行机构主要负责政策执行，一般没有决策权，也不是政府常务会议成员，但可以并且需要就决策提出意见和建议。

　　（二）实现职能机构的有机统一

　　职能有机统一的大部门体制，是一种统分有度的机构设置体制，无论是决策机构还是执行机构，其设置的原则都是该统的统、该分的分、该转的转，不能不区别机构类型，单纯以机构的总数量作为改革的目标，否则，就难以实现职能的“有机”统一。

　　该统的统。即加强相同或交叉的核心职能或机构的整合，对适宜统合的职能机构尽量统合，最大限度避免在核心职能上存在机构职能重叠、政出多门、扯皮推诿的现象。要明晰工作分工，优化工作流程，裁并冗余重叠的机构和工作环节。

　　该分的分。注重保持并发挥必要的专业化分工优势，按照专业化和综合化相结合的原则，在进行机构职能整合的同时，对那些任务相对明确，适合单独开展的重要工作事项，不一定作为内设处室归入一个部门，而应该以执行局、二级局或法定机构的方式单独设立，以维持其必要的专业性、相对独立性和快速行动能力。

　　该转的转。即进一步转变政府职能和履行职能方式。在社会主义市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节，市场监管、社会管理和公共服务。目前，政府仍然承担了很多应该由市场和社会承担的事项，在履职方式上仍然习惯于官僚式、控制式和家长式的管理，程序繁杂，事务繁多，甚至还较普遍地存在争权夺利及寻租、设租式的管理（如自行设定标准、名目繁多的检查评估等）。过多不适当职能和落后的履行职能方式，平添了机构间协调合作的障碍，影响政府作为一个整体履行职能。因此，实现职能有机统一，必须进一步转变政府职能及履行职能方式，使政府从全能型、控制型政府向监管型、服务型政府转变。

　　（三）构建决策、执行、监督相互制约、协调的运行机制

　　要想实现决策权、执行权、监督权相互制约和协调，必须使三者由不同机构相对分离行使。具体而言，可采取如下几种方式。

　　（1）垂直分离模式。即组建独立于执行部门之外的决策机构，统领一个或几个执行机构。如果执行层各职能间关联性小，专业性强，则实行一个决策机构下设几个执行机构；如果执行职能间相关性大，具有纵向或横向的承接关系，则可整合设立一个执行机构。在垂直分离模式中，决策机构的地位高于执行机构，执行机构对决策机构负责。垂直分离模式具有权威性、专业性、独立性、灵活性的特点，制约力度大，因而是一种最彻底的分离模式。但这一模式的缺点是需设立专门的机构，并且行政效率会受到一定影响。

　　（2）水平分离模式。与垂直分离模式相比，水平分离模式的特点是，在行政部门之外设立一个与行政部门平行而不是地位高于执行机构的决策咨议机构，独立地对行政机构的决策进行讨论、评议，并监督决策的执行。对应行政机构的所有决策都需提交决策咨询委员会讨论、评议，相应政策文件可由行政机构代拟，也可由决策咨询委员会委托相关领域专家草拟。

　　（3）综合分离模式。集中设立一个大的综合性决策机构，负责统筹审议本级政府各部门上报的法规、文件、规划。各部门决策事项在上报政府常务会议之前，必须先提交决策委员会审议。在决策委员会内部，根据领域设立若干分组委员会，讨论本领域内的重大决策事项。决策委员会的办公室可单独设立，亦可依托政府法制和研究部门设立。此模式可以实现决策权与执行权的分离，但由于规模太大，涉及面太广，可能难以实现专业化和精细化，也增加了协调成本，降低决策和监督效率，因此，应结合运用垂直分离和水平分离模式。

　　无论哪一种模式，都需设立相对独立的决策咨询委员会，这是决策意义上大部门体制得以运转的重要制度安排。政府所有决策，必须经由决策咨询委员会讨论、评议并签署意见。参照香港做法，可在每个决策/核心部门下设若干与执行机构业务对应的决策咨询委员会及分组委员会（小组），对各决策事项开展专业决策咨询和评议工作，并对执行机构相关执行工作进行监督[11]。决策咨询委员会设主席1名，委员若干名，除执行机构负责人作为当然成员外，主席及主要成员均由社会人士担任。决策咨询委员会及各分组委员会委员，由各党派、团体、协会（非政府部门）从业界和专家学者及社会代表人士中推荐产生，由政府（或决策部门）行政首长任命。委员任期为两年，每两年轮换三分之一成员。委员经产生的组织推荐，可以连任，但连任一般不得超过6年。决策委员会下设秘书处负责日常工作，秘书处可附设在相关部门，也可单独设立。决策委员会的职责、工作程序、产生和任期等事项由立法明确规定。

　　（四）深化行政管理层级改革

　　前面已经提及，从某一级横向部门总数量来看，我国政府机构并不一定比发达国家和地区多。导致我国政府规模较为庞大的原因，可能主要来自过多的管理层级设置。过多的层级设置（尤指城市政府），使每一级机构和人员均显不足，但总规模仍然过于庞大。比如，在我国大城市政府，如果某个系统共有工作人员750名，分布在市（150人）、10个区（每个区30名），50个街道（每个街道6名）。如果像国外一些大城市那样实行一级管理，也许500名工作人员就够了，并且机构设置和人员配备均会较为充裕和完备。其他部门也是这样，每个层级机构和人员配备均嫌不足，但总规模却偏大。在这种情况下，各级政府及各部门均极力扩充编制乃至临聘人员，使得政府规模难以得到有效控制；同时，层级过多也容易导致行政成本增加（规模不经济），事权财权难以划分清楚，推诿扯皮及协调成本高。因此，要控制政府总规模，必须将行政系统作为一个整体进行改革，在调整横向运行机制的同时，理顺纵向运行体制（层级）体制。

　　（1）逐步扩大垂直管理范围和领域。在我国，条和块两个管理主体的存在是造成权责交叉重叠的又一重要原因。因此，解决行政机构间职能重叠、权责不清和条块推诿的问题，需要同时理顺条块关系。应借鉴发达国家和地区的经验，逐步扩大垂直管理范围，尤其在城市政府（在管辖范围和幅度上适宜垂直管理），更应如此。要理顺不同层级的事权财权划分，对适宜实行垂直管理的领域，由职能部门一管到底，以解决条块之间的矛盾，统筹管理和服务资源，推进区域公共管理和服务的一体化及规范化，同时也有利于在明确条块责任的基础上加强问责。

　　（2）探索缩短行政管理层级。有限的行政资源在过多的层级间配置，是导致各个管理层级行政资源（人力物力财力）不足，相互扯皮推诿的重要原因。因此，防止大部制改革后事权在不同层级间推诿，必须深化行政管理层级改革。通过减少管理层级，合理设置管辖范围，统筹配置人财物等行政资源，充实各必要层级管理力量，减少资源空耗在中间环节，改变总体资源富余，但各级行政管理资源却显不足的局面。

　　（3）合理设置不同层级的职能机构。根据中央《关于深化行政管理体制改革的意见》精神，结合各地情况，合理划分不同层级事权，适合由特定层级集中行使的事权由特定层级集中行使，适合由各层级共同负责的事权，由各层级负责，并配以相应的财权。在合理划分事权的基础上，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府的机构设置。

　　三、推进大部制的配套制度改革

　　大部门制改革的目的，是减少职能交叉推诿和政府管理缝隙，通过决策、执行、监督权的相互制约协调，规范权力的行使。实现这一目的，既与机构职能设置有关，也与完善的权力制约、法治及公共部门的服务意识和责任心密切相关。发达国家和地区大部门制是在西方政治制度背景下运行的，其大部门制的运行环境，包括有效的激励、强有力的监督、法治和问责制等。因此，确保我国大部门体制的运行，必须同时完善相关配套改革。

　　（一）加快法治政府建设

　　大部门体制决策、执行、监督权的行使，以及相对独立的法定机构的设立和运行，都必须以完善的法治为保障。没有完善的法治，权利的分立行使和法定机构的独立性都难以保证，大部制的运行也将难以保障。因此，必须完善法制，严格依法行政。任何机构和个人必须按照法规规定的权限和程序行使职能，不能以权代法。为此，应实现政府职能、机构、人员编制，行政决策、审批、处罚，政府投资、公共财政管理等工作的法定化，以法治保障政府机构按照改革预定目标有序运作。

　　（二）加强公务员行政伦理和职业操守建设

　　行政伦理和职业操守，是规范公共部门及其工作人员行为的重要工具。要加强行政伦理和职业操守建设，形成公共部门服务型、民主型的行政文化，破除一些公务员思想中存在的高高在上的特权思想和官本位思想，全面提升公务员的服务水平、服务意识和服务精神。要加强公务员合作精神培养，形成部门之间、工作人员之间共同解决问题、协作完成工作的良好氛围。

　　（三）完善公务员队伍的激励机制

　　针对大部门制改革后公务员晋升通道收窄及一些大的部门由于工作人员过多、发展受限等问题，完善公务员队伍的激励机制。一是要进一步完善综合管理、行政执法、专业技术为基础的公务员分类管理制度体系，使不同职位的工作人员享有适当的职业发展通道。二是要完善选人用人机制，拓宽各职类公务员竞争领导职务的通道。三是要坚持选人用人中的公平正义，提高选人用人的公正性，形成公务员的正向激励机制。

　　（四）加强监督和问责

　　大部制使一些机构的权力更加集中，能不能建立起权力约束机制，有效遏制部门利益，防止因权力过度集中而产生腐败问题，成为大部制改革成功的一个关键。除了在行政运行机制上切实形成决策、执行和监督相互协调制约的体制外，还要完善人大、政协、新闻舆论监督，畅通人民反映意见和建议的渠道，同时，大力推进阳光政府建设，除确属不宜公开的少数事项和领域外，推进政府行政的全过程、全方位公开，将政府工作置于全社会监督之下，实现对政府权力运行过程的“实时监督”。工作责任心是避免出现推诿懈怠、弥合政府管理缝隙的基础环节。必须通过完善问责机制提高政府部门及其工作人员的责任心，通过高度的责任心形成各相关部门齐抓共管的局面。对确实存在敷衍塞责，效率低下乃至贪污腐败等行为的政府部门及其工作人员，要依法依规予以严肃处理和追究。

　　（作者单位：谢志岿，深圳市社会科学院、深圳大学研究员，香港中文大学博士，xiezhikui@163.com）

　　[参考文献]

　　[1]约翰?洛克：《政府论》（瞿菊农、叶启芳译），商务印书馆 1986 年版；Paine, Thomas. Common Sense. (Edward Larkin ed.) Peterborough, Ont. : Broadview Press, 2004.

　　[2]Waldo, Dwight. The Administrative State : a Study of the Political Theory of American Public Administration. New York : Ronald Press, [1948].

　　[3]樊鹏、谢志岿：“公共事业改革缩水是关键吗？”，《中国社会科学院报》2009年6月16日。

　　[4]美国联邦政府网站，http://www.usa.gov/Agencies.shtml（20120915）

　　[5]香港特别行政区政府网站，http://www.gov.hk/tc/about/govdirectory/govchart/（20120912）

　　[6]香港特别行政区政府网站，http://www.gov.hk/sc/about/govdirectory/govwebsite/#/p7 （20120912）

　　[7]新加坡政府网站，http://www.sgdi.gov.sg/ （20120912）

　　[8]纽约市政府网站，http://www.nyc.gov/html/om/pdf/citywide_org_chart.pdf （20120912）

　　[9] 香港公务员事务局网站，http://www.csb.gov.hk/tc_chi/stat/annually/548.html（20121112）

　　[10] Coase, Ronald (1937), “The Nature of the Firm”, Economica 4 (16): 386–405.

　　[11]比如，香港食物及卫生局辖下的咨询机构包括香港食物及环境卫生谘询委员会、封闭令(对健康的即时危害)上诉委员会、狂犬病条例（第421章）上诉委员团 、健康与医疗发展谘询委员会、健康护理及促进基金委员会、牌照上诉委员会、精神健康复核审裁处和研究局等，其中健康与医疗发展谘询委员会又包括、医疗融资工作小组、基层医疗工作小组等6个小组，资料来源http://www.fhb.gov.hk/cn/committees/ （2012年9月19日）。